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近10多年来，新型城镇化快速发展使大城市人口和小汽车数量的急剧攀升，城市交通面临更加严峻而复杂的形势，且愈演愈烈。城轨交通因其大运量、快速、准时、环保等特点，近10多年来在我国得到了前所未有的快速发展。截至2019年底，我国已有40个城市开通运营城轨线路约6736.2公里，其中18个城市的城轨运营里程超过100公里，在建线路长6902.5公里，城轨交通建设和运营里程均位居世界首位。但随着规模的快速增加，也暴露出亟需解决的普遍问题，需要由以往注重规模增加的高速发展向注重品质提升的高质量发展转变，实现由城轨大国到城轨强国的目标。

1 制约城轨交通高质量发展的主要问题

一是城轨交通与城市发展存在错位。城轨车站应聚集产业和人口并与城市建设良性互动。东京、香港、新加坡等大城市都非常重视城轨对城市土地利用的引导作用，避免城市的无序蔓延。例如东京的筑波快线将沿线3300公顷土地作为一体化开发区域，并在沿线产生城市次中心。东京新宿站汇集10余条轨道交通线路，200余个出入口与周边建筑相通，日均客流量超过300万人次。香港70%以上的人口都集聚在城轨服务范围内，使其不到300公里的轨道线路承担日均900万人次的出行。我国内地城市与城轨发展之间大多“两层皮”，城市建设严重滞后城轨建设，城轨建成后“空跑”现象较多，造成建设投资和运营成本的巨大浪费。目前“建轨道就是建城市”的发展理念已形成共识，但城轨车站、住宅、商业设施等衔接换乘不便、换乘环境差等问题普遍存在，大大降低了城轨服务水平和客流吸引力，与广大群众的需求相距甚远。

二是多层次协调发展的一体化城轨系统尚未建立，“最后1公里”出行矛盾突出。已开通运营的城轨线路中地铁占75.6%，北京、上海已运营城轨线路中地铁占比高达90%以上，且有相当多的线路延伸至远郊区及卫星城，无法满足中心城区到远郊区的快速通达需求。东京都市圈轨道交通线路总长度为3123公里，地铁仅356公里，主要集中于市中心大客流区域，其余则由市郊铁路和轻轨等多层次形式构成。受行政区域和体制机制影响，都市圈轨道和市域铁路（市郊铁路）的规划建设滞后于需求，已建成的系统难以提供公交化的城轨交通服务。由于小运量城轨系统和BRT、常规公交等的微循环接驳服务水平较低，已开通运营的107条大中运量城轨线路有77条达不到预期客流量，严重影响了城轨系统的效益发挥，也难以吸引小汽车使用者转向轨道出行方式。

三是已开通运营城轨网络效率问题和矛盾突出，影响市民出行体验。已开通运营特别是网络化运营的城轨线路还存在高峰期车站限流、车内拥挤、换乘压力大、换乘不便、国铁和城轨换乘二次安检、规划和建设方案不合理等问题。以北京市为例，已开通运营线路中高峰期限流车站96座（占比26%）、14条线路最大断面满载率大于100%（其中10条线路大于120%）、换乘距离超过100米的车站占47%（超过250米的车站占11%）、部分国铁乘客换乘地铁时间长达30分钟。单纯增加城轨交通规模既使城市财政难以承受，也使新建线路面临客流效益风险，亟需反思和解决既有城轨网络的问题，充分发挥既有城轨网络效率。

四是城轨交通自主创新和智能化水平有待提升。城轨交通自主技术及其国产品牌的核心竞争力还比较薄弱，牵引系统、制动系统、信号系统、列车控制系统等核心零部件及产品如IGBT、嵌入式芯片、信号、内存、电容等关键零部件仍依赖国外进口，还存在受制于人受制于美的“卡脖子”窘境；城轨行业正在大力推广的BIM系统也存在网络漏洞和安全风险。“互联网+城轨交通”正在衍生出崭新的自动化、智能化的新技术、新业态和新模式，城轨交通信息化建设中存在数据共享不畅、汇总能力较弱等问题，大部分城市信息化、智能化水平处于初级阶段，还不能适应智能化发展的大趋势。

五是城轨交通可持续发展动力不足。城轨交通全寿命周期的资金需求巨大，目前一、二线城市中的政府债务中与城轨有关的债务占有相当大比例，城轨成为增加大城市地方债务的主要来源。资金不足已成为制约城轨可持续发展的最主要因素，即便是北京、深圳等一线城市当前也感到财政资金不足的压力。在当前既面临城轨需求量激增，传统筹资难度增大的双重压力以及城轨交通资金需求巨大的情况下，目前主要以PPP模式融资，多种债券、资产证券化等方式缺少成熟的应用，有些城市还采用“城轨+物业”的站场和沿线土地综合开发模式，但受严格PPP规范操作和房地产市场政策环境影响，其实际操作中也举步维艰，城轨交通的可持续发展面临严峻挑战，需要探索行之有效的投融资方案和可持续发展模式。

2 提升城轨高质量发展的建议

今后应牢固树立和践行以人民为中心的发展思想，牢牢把握发展机遇，推动城轨交通高质量发展。

一是以编制国土空间规划为契机加强城轨与城市的融合和互动发展。进一步明确城轨交通网络规划在各城市正在开展的城市国土空间规划中的定位、编制要求和报批程序，实现城轨交通规划与城市空间布局、土地利用规划、城市综合交通体系规划及其他相关规划等多规合一。对引导城市开发的TOD线路，应加强论证、审慎审批，确保城轨建设和城市建设同步。加强城轨沿线用地规划调整及车站、车辆基地的站城一体化规划建设工作，促进城轨与城市融合互动发展。

二是破除体制机制障碍，构建大、中、小运量协同发展的多层次、一体化交通系统。从各城市社会经济发展和交通出行需求的实际情况出发，因地制宜选择符合城市发展需要的制式。出台政策支持市域快线（市郊铁路）以及中小运量的轨道交通系统等补短板项目的建设；突破铁路与地方的体制机制障碍以及跨行政区域壁垒，推动都市圈轨道交通的规划建设，加强城轨交通与高速铁路、市郊铁路、城际铁路“四网融合”，加强各种交通运输方式有效衔接。建立并完善城轨交通接驳设施的规划建设机制，力争做到同步规划、同步建设、同步运营，强化常规公交对城轨线路的接驳喂给功能，解决“最后1公里”的服务难题。建立重要交通枢纽独立开展规划和立项的机制，打造机场、铁路、城轨、常规公交、出租车、小汽车等各种交通方式换乘便捷、协调发展的一体化综合交通枢纽。

三是完善后评价机制，提升城轨网络运营效率。重启城轨规划和项目后评价工作，全面评估既有城轨线网或项目实施效果，逐步解决既有线网和项目存在的瓶颈和短板。扭转注重增加规模的城轨交通发展模式，通过既有项目的扩能提升、消隐改造、优化完善等实现提质增效，使城轨进入新建、优化、改造并重的高质量发展模式。

四是大力推进城轨交通自主化、智能化发展。国家层面应尽快制定适应当前国内外形势的城轨装备自主化发展的指导意见，明确城轨装备自主化发展战略取向，通过一批示范工程和项目着力推进自主技术创新能力和自主品牌创优能力建设，突破“卡脖子”的关键技术，掌握知识产权，完善创新体系，提升持续创新能力，力争通过自主创新实现追赶超越，实现城轨交通由高速发展向高质量发展转变。以“互联网+乘客”为突破口，充分依托人工智能、大数据、云计算、物联网、人脸识别、BIM技术等信息化和智能化技术，建设智慧城轨，提升乘客出行体验，拓展城轨交通服务的广度和深度，提升城轨行业整体发展水平，以智能化、数字化为方向，打造智造、智行、智维的城轨交通管理、运营新模式，提升城轨运营效率和安全水平。

五是把握城轨发展节奏，探索创新投融资和经营模式，强化城轨交通自身“造血功能”。坚持“量力而行、有序推进”，加强全过程监管，保障城轨交通项目的政府财政资金投入、强化城市政府对城轨交通项目全寿命周期的支出责任，严控地方政府债务风险，确保城轨交通发展规模与实际需求相匹配、建设节奏与财政承受能力相适应，实现 “城市有需求，政府有能力，投资有效益”的城轨发展路径。加强轨道交通沿线土地及站场资源开发，反哺城轨建设和运营，实现轨道交通外部效益的内部化，实现开发收益与公共交通服务效益相结合。国家层面进一步加强指导，研究出台破解城轨沿线土地和上盖开中涉及土地复合利用、分层确定规划用地属性、合理确定土地获取方式、地下空间综合利用等方面的具体支持政策，研究出台“PPP+ TOD”、轨道交通存量资产盘活等支持政策，破解当前城轨发展的资金难题。