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1 仅依靠发展轨道交通无法根本解决城市交通拥堵问题

我国城市化、机动化快速发展造成城市交通拥堵日益加剧，不仅大城市高峰时段拥堵成为常态，中小城市也出现拥堵的局面。据有关调查，我国约有 2/3 的城市在早晚出行高峰时段经受着交通拥堵。为解决城市交通拥堵，大城市纷纷建设轨道交通，许多中小城市也不顾自身财力提出建设轨道交通规划。

以北京市为例。根据历年《北京市交通发展年度报告》数据统计，北京市轨道交通经过十几年的高速发展， 运营里程由2009年的228公里增长到2017年的608公里。而在此期间，北京市的工作日全路网高峰时段平均交通拥堵指数，由2009年的5.41增长为2017年的5.6；工作日平均拥堵时间，由2009年的1小时30分增长到2017年的2小时40分。可以看出随着轨道交通运营里程大幅度增长，道路交通拥堵指数不降反而略有上升，工作日平均拥堵时间也呈增长趋势。从城市交通各方式出行比例（不含步行）分析，2000年至2011年，公共交通（含轨道交通）出行比例由35.3%增长到46.4%，小汽车出行比例由23.2%增长为到33.0%，自行车出行比例由38.5%下降为16.4%，期间公交出行和小汽车出行增加的比例基本是自行车转移而来；2011年至2017年，公共交通（含轨道交通）出行比例由46.4%增长为48.1%，但公交汽（电）车和出租车比例由34.9%下降为26.4%，轨道交通由11.5%增长为21.7%，期间轨道交通出行增加的10%基本由常规公交转移而来。从北京十多年轨道交通和城市交通发展情况来看，虽然北京市轨道交通发展速度很快，同时又制定了私人小汽车严格的限购和限行措施，但城市交通拥堵并没有得到解决。

实际上，包括纽约、洛杉矶、伦敦、巴黎在内的欧美城市以及像东京、首尔等亚洲城市，即使具有非常发达的轨道交通网络，交通拥堵也仍然是一个严重的城市问题。交通拥堵是城市发展过程中必然的伴生物，是城市人口和岗位布局不合理、交通规划和设计不到位、交通设施供给不充分、交通政策与管理不完善等多个矛盾综合作用的结果。由于城市出行量不断增加，小汽车出行比例持续居高不下，且在舒适性和点对点出行具有绝对优势，很难将小汽车出行转移到公共交通，交通拥堵在所难免。因此，改善城市交通拥堵状况是一项长期而艰巨的系统工程，轨道交通是为居民出行提供了一种准时、舒适、便捷的交通方式，尽管其是缓解城市交通供需矛盾的有效手段之一，但绝非彻底解决交通拥堵的灵丹妙药。

2 当前城市交通领域的主要问题

城市交通拥堵现象是城市交通诸多问题的综合反映。具体来说，有以下主要问题：

一是城市综合交通体系规划的法定地位尚有缺失。无论是原《中华人民共和国城乡规划法》还是刚刚颁布的《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中发〔2019〕18号），城市综合交通体系规划仅作为原城市总体规划或国土空间规划的专项规划之一，除此之外，没有任何现行法规对城市综合交通规划的法律地位给予明确界定。城市综合交通体系规划的编制、审批和实施，同样缺乏有法律效力的规范和制度的约束，造成各城市在编制完规划、市政府审批后，缺乏实施和监督，形式主义现象严重。在规划内容方面，模式及发展目标趋同化严重，不论东部、西部，不论大、中、小城市，城市交通规划的理念、手法基本雷同，规划出来的城市交通体系千城一面。

二是有利于缓解拥堵的绿色出行方式呈现萎缩。在各城市治堵过程中，政府对道路通行效率（速度）的敏感与关注度远高于公共交通出行分担率。许多城市治堵的着眼点在于提升小汽车行驶速度和使用条件，以治堵的名义不断增加机动车道供给，甚至不惜挤占行人和自行车通行空间，致使公共交通在设施建设和运营方面付出巨大代价的同时，小汽车出行分担率仍然居高不下，作为绿色交通重要出行方式的自行车出行比例反而逐年下滑。与此同时，公共交通面临着另一窘境，即中国大城市在大力发展轨道交通的同时，公共汽（电）车的资源并未得到充分利用，运力逐年提升而客运量却持续下降。

三是轨道交通仍存在盲目发展倾向。轨道交通“重规模，轻结构”的倾向较为突出。北京、上海等大城市短短10年来已经超越欧美几个大城市百年来的发展历程，地铁系统规模跻身世界最前列。根据中国城市轨道交通协会《城市轨道交通2018年度统计和分析报告》，截至2018年底，我国城轨交通已运营线路中地铁线路长度占75.6%，其它形式（含市域快轨、轻轨、单轨、有轨电车、磁浮、APM等系统）仅占24.4%。单一模式、单一服务功能的地铁网难以满足大城市多层次、差别化的出行需求，并且根据在建和拟申报规划城市的项目情况，大城市地铁建设规模仍呈越来越大的趋势，巨大的建设投资和运营补贴，给城市财政带来沉重负担，也加大了地方隐性债务风险。在大城市发展轨道交通热潮的同时，许多中小城市也掀起了发展轨道交通的高潮，纷纷提出规划建设城市轨道交通。但很多城市的常规公共交通并没有很好规划发展，公交出行比例为个位数的城市比比皆是，不顾财力盲目发展的现象严重。

四是多种公共交通方式联系不畅，发展缺乏协调。由于规划不到位、实施打折扣，以及不同交通方式的运营主体不同，造成城市公共交通各方式之间发展不协调，骨干客运系统和辅助公交系统之间没有形成一个高效率的运输网络，居民公交出行的可达性不高、换乘不便，影响居民对公交出行的吸引力，同时也造成轨道交通和常规公交各自运营效率低下。根据《城市轨道交通2018年度统计和分析报告》，2018年在全国30个城市运营的116条地铁线路中，83条线路高峰小时单向最大断面的客流量没有达到3万人次的地铁标准，总体上看大部分地铁系统的运输能力利用率不高，全日满载率低下，直接造成运营效益低下。

3 对促进城市交通高质量发展、满足人民美好出行需要的几点建议

解决交通拥堵不能仅靠一种措施，要系统思维，综合施策。

一是提高城市综合交通体系规划的法定地位和编制水平，加强规划的实施和监督。目前，各级政府正在编制国土空间规划，实施“多规合一”，在统筹协调各相关规划和专项规划的前提下，建议将城市综合交通体系规划主要内容作为强制条文列入城市国土空间规划，作为重点专项在审查城市国土空间规划时一并进行审查。同时，加强城市综合交通体系规划审批的法定地位和实施、监督力度，加强编制单位资质要求，建立规划评估机制。

二是统筹协调各种公共交通方式，加强轨道交通接驳，提高公共交通吸引力和整体运营效率。继续扩大城市公共交通网络覆盖面，统筹协调各种公共交通方式组建一张换乘方便、高效运营、安全舒适的运营网络，满足居民对美好出行的需要。充分发挥已建成轨道交通的能力和作用，做好中小运量公交系统与轨道交通的接驳，提高公共交通的吸引力和整体运营效率。

三是合理制定轨道交通发展模式和规模，切实防范轨道交通盲目发展带来的地方政府隐性债务风险。目前，我国大城市中心城区空间布局基本稳定，正在向都市圈、城市群方向发展。作为支持城市发展的中心城区轨道交通基本网络已经形成，下阶段应该根据区域和交通发展需求，重点规划建设都市圈和城市群轨道交通，建立满足不同出行需要的多层次轨道交通网络。轨道交通规划要以国土空间规划和城市综合交通体系规划为依据，并进行多网合一（包括公交网）。轨道交通要从全生命周期政府财政承受能力角度合理确定建设规模，中小城市要在常规公交发展达到一定水平后再开展规划建设，切实防范轨道交通盲目发展带来的地方政府隐性债务风险。