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加强基础设施重点领域投资建设的措施建议

潘小海

加强基础设施建设是“稳增长”的重要抓手。习近平总书记在中央财经委第十一次会议讲话指出，基础设施是经济社会发展的重要支撑，要统筹发展和安全，优化基础设施布局、结构、功能和发展模式，构建现代化基础设施体系，为全面建设社会主义现代化国家打下坚实基础。国家“十四五”规划纲要提出，我国要构建系统完备、高效实用、智能绿色、安全可靠的现代化基础设施体系。加强现代化基础设施体系建设，是学习贯彻习近平经济思想，推动实施“十四五”规划，促进基础设施高质量发展，促进构建经济发展新格局，统筹发展和国家安全需要，稳住经济发展大盘的重要举措。这里对水利、电网、交通、信息等重点领域推进现代化基础设施体系建设的具体措施提出建议。

一、加强水利基础设施建设的对策建议

(一）深化水利基础设施投融资体制改革

水利基础设施投资需求大，2014年开始实施的172项重大水利工程，以及国务院确定的2020年及后续150项重大水利工程，目前在建规模超万亿元。水利工程多为公益性和准公益性项目，由于水价改革进度迟缓，社会资本参与水利工程建设意愿不强，不利于形成多元化水利投融资体系。建议加快水价改革推进力度，建立健全有利于促进水资源节约和水利工程良性运行、与我国投融资体制改革相适应的水利工程水价形成机制。同时，重视盘活水利存量资产，推动符合条件的水利项目开展基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）试点工作。

(二）加强防洪薄弱环节建设，提高防洪减灾能力

继续开展大江大河治理，使大江大河干流3级以上堤防基本实现达标。开展主要支流和中小河流治理，中小河流治理河段达到规划的防洪标准，全国5级及以上堤防达标率由当前的73%提高到77%。推进流域控制性枢纽有序建设，新增防洪库容40亿立方米。开展蓄滞洪区安全建设，使流域分蓄洪起关键作用、启用频繁的蓄滞洪区具备正常启用条件。加快推进病险水库除险加固，现有病险水库安全隐患全面消除。

(三）加强重大水资源工程建设，优化水资源配置

加快引江济淮、云南滇中引水、广东珠三角水资源配置、重庆渝西水资源配置、陕西引汉济渭等重大引调水工程建设。推进南水北调东、中线后续工程等国家水网工程建设，适时推动支线和配套工程建设，深化南水北调西线工程方案比选论证。加快推进浙江开化、贵州凤山等重点水源工程建设。加快甘肃中部生态移民供水等区域供水工程建设。积极推进中型水库工程建设。

(四）加强水环境治理、农村水利和智慧水利建设

加强水土保持和河湖整治，提高水环境保护治理力度。继续开展淤地坝等水土保持生态建设工程。有序推进地下水超采综合治理工程。加快推进河湖保护和综合治理工程建设。加强农业农村水利建设，提高乡村振兴水利保障能力。开展大型现代化灌区建设，继续推进大中型灌区续建配套与节水改造。加强智慧水利建设，推进大江大河和中小河流水文站网现代化建设。推进水库监测预警设施及安全运行监测系统建设。推进水利数字化建设，提升水利业务智能化水平。

二、加强电网基础设施建设的对策建议

(一）加大农村电网投资支持力度，建立成本疏导机制

目前跨区输电通道、区域及省级主网、城市配电网建设与经济社会发展水平和供电需求基本适应，但农村电网建设相对滞后，供电能力不足，建议加大农村电网投资支持力度，重点支持乡村振兴重点帮扶县、其他脱贫地区、革命老区、抵边村寨、边防部队、边境口岸等农村电网薄弱地区，满足分布式新能源接入和乡村生产生活电气化需求。农村电网建设投资大（中央预算内资金按一定比例进行补贴）、运维成本高（没有中央预算补贴），但供电量相对较小，难以通过输配电价回收，影响项目的可融资性，建议建立成本疏导机制，保障可持续发展。

(二）建立输电通道统筹规划机制，保障清洁电力消纳

我国能源资源与负荷中心逆向分布，电力呈现“西电东送”“北电南送”格局，因此山西、陕西、河南等省输电通道密集，已建、在建和规划通道超过20回，且煤矿分布广，山西、陕西含煤面积分别超过省域面积的40.4%、27.7%；湖北、安徽、江苏等省过江通道紧张，生态保护红线分布广，交叉跨越多，避让难度大。“十四五”及中远期沙漠、戈壁、荒漠大型风光基地特高压外送输电通道走廊严重紧缺，推进难度大，建议建立跨区输电通道统筹规划机制，节约集约利用走廊资源。

三、加强交通基础设施建设的对策建议

(一）完善财政资金保障机制

受经济下行、新冠肺炎疫情等多重因素影响，中央财政性资金规模已呈现缩减趋势；近年来地方政府债务余额积累较快，财政赤字率和债务率持续升高，财政收支矛盾依然突出，交通投入维持稳定规模存在巨大压力。需加快完善各运输方式财政性资金常态化保障机制，继续稳定车购税交通资金政策，建立水运和民航建设中央财政性资金长效保障机制，探索完善铁路运输公益性补贴等机制，研究构建公益性交通项目地方投入常态化保障机制。探索建立公铁水航邮不同运输方式间的互动发展机制，统筹铁路建设基金、民航发展基金、车辆购置税、燃油税等交通运输领域的专项税费和基金，建立综合交通运输发展基金，更好推进各种运输方式一体化发展。

(二）深化投融资体制机制改革创新

由于疫情影响交通出行量下降，经营性交通项目难以维持正常运转和合理利润。从成本方面看，近年来交通基础设施工程造价大幅上涨，原材料、人工等价格还有继续上涨的趋势。这些影响因素进一步降低了地方政府和企业的投资意愿。当前亟需深化交通项目投资审批制度改革，结合不同运输方式特点，进一步明确和简化投资审核管理、创新和优化投资审批程序、加强和改进投资监督管理，充分激发各方面交通投资活力和动力。适度扩大专项债和企业发债规模，稳妥推进REITs试点，规范发展政府和社会资本合作（PPP）模式，支持开发性金融、政策性金融、社会资本依法依规参与交通基础设施建设，支持地方进一步创新投融资模式。

(三）补齐补好西部地区交通短板

我国交通空间布局总体呈现出东密西疏特征，西部地区交通运输发展不平衡不充分问题依然存在。受资金和环境等因素制约，部分项目建设相对滞后。当前需聚焦西部地区精准补齐网络短板，提高通达深度，畅通网络微循环。加快构建综合立体交通网，进一步完善“八纵八横”高速铁路网西部地区主通道，推进国家高速公路、普通国省道待贯通路段和瓶颈路段建设，协调推进机场建设进度。加快推进出疆入藏综合运输通道建设，推进西部陆海新通道高质量发展，高水平建设成渝国际性枢纽集群。持续建设“四好农村路”，鼓励农村公路与产业园区、旅游景区、乡村旅游重点村等一体开发。大力改善边境地区交通条件。进一步破解西部地区资金瓶颈问题，在中央资金以及政策性、开发性等金融机构信贷资金方面加大支持力度，确保规划重点项目有序开工建设。对如期开工有困难的项目，开展定期专题协调，加快推进。

(四）完善支持和保障政策

当前地方铁路建设和社会资本投资铁路建设与国铁接轨条件和办理流程过于复杂，建设运营仍受到体制机制制约；空域资源依然是制约民航发展的突出瓶颈，机场建设军民航协调难度大，项目前期工作推进缓慢；公路、内河高等级航道建设环保和用地要求高，环境、土地等要素论证研究不足。需进一步厘清铁路行业政府和企业关系，推进铁路行业竞争性环节市场化改革，推动具备条件的地方自主建设运营城际铁路、市域（郊）铁路。持续推进空管体制改革，实施空域资源分类精细化管理，营造适应航空运输、通用航空和军事航空融合发展的空域管理环境。强化要素保障，探索枢纽土地综合开发等多样化支持政策。完善跨部门、跨区域重大项目协同推进机制。强化重点项目用地、用海、用能等资源要素保障，做好资源要素预留和供应。打造智慧交通基础设施，包括智慧公路、智能铁路、智慧航道、智慧港口、智慧民航、智慧邮政、智慧枢纽等系统建设，鼓励在公路沿线、高速公路服务区建设超快充、大功率电动汽车充电设施和光伏发电设施。

(五）防范风险仍是当前和今后一个时期的重点任务

2020年我国完成交通固定资产投资超过3.4万亿元，主要是公路和铁路，但同时铁路建设单位负债水平不断攀升，筹资压力巨大；地方公路建设以债务资金为主的融资方式，使得债务总额不断攀升。要处理好发展需求与建设能力的关系，充分考虑地方财政承受能力和政府投资能力，加强债务风险评估，严格落实项目建设条件，区分轻重缓急，科学有序推进建设项目，严禁建设政绩工程、形象工程。规范地方政府举债融资。明确交通项目债务主体，严禁违法违规融资担保行为，严禁以政府投资基金、PPP、政府购买服务等名义变相举债，切实防范地方政府隐性债务风险。

四、加强信息基础设施建设的对策建议

(一）加强5G应用示范推广、实现产业链自主可控

当前5G行业需求牵引力不足，规模化渗透偏慢。从行业应用角度看，影响因素包括：规模化应用对运营商网络和服务的依赖；平台开发、硬件采购、流量费用等负担过重；融合应用产业支撑体系碎片化等。从个人应用角度看，内容供给方、互联网企业、终端厂商和基础电信企业尚未在应用创新方面形成合力，互动类应用内容生产存在操作复杂、设备昂贵等痛点，导致5G应用内容匮乏，新型终端形成规模仍需时日，沉浸式体验应用短期内难以大规模发展。要重点引导和支持中央企业等大型企业集团牵头推进5G综合性行业应用，深度挖掘具备推广条件的5G技术应用场景，着力开展通信技术和行业技术的融合集成，打造一批具有国际影响力的标杆性、引领性的行业应用示范工程。应用场景上，针对不同类型行业分类施策精准发力，在采矿、能源、医疗、媒体等先导行业形成可复制推广的解决方案；在文旅、交通等潜力行业持续丰富应用场景，试点示范；在教育、农业等待培育行业持续孵化进行培育。同时，进一步持续完善网络覆盖，探索低成本推进农村网络覆盖，支持低成本、广覆盖技术和产品研发，深入开展共建共享，利用700M低频覆盖广的优势，在高速公路、高铁、农村等区域实现5G广泛覆盖。探索“低频+中频”多频协同差异化网络，加快毫米波和中频新型基站产业化。推进行业5G虚拟专网能力建设，探索行业网络设备轻量化和低成本，形成行业专属的部署模式，探索专网运营运维新模式，构建行业新型安全体系。

(二）加快提升数据中心绿色水平

数据中心是重要的算力基础设施，同时也是电网大负载和能源大用户，超大规模数据中心通常需要100-150兆瓦的电网容量。2020年我国数据中心耗电规模超过900亿度，较上一年度增长200亿度，占到全国用电量的1%左右。在碳中和、碳达峰要求下，数据中心坚持绿色发展非常重要。我国东西部数据中心布局存在较大不平衡，与能源布局失配情况较为突出。现有数据中心分布在人口密集和经济发达地区（如京津冀、长三角、粤港澳大湾区、成渝）能源紧张、机架数量全国占比逾60%，西部地区、经济欠发达地区能源富集、机架数量全国占比约10%，按照未来5年自然需求和复合增长率进行测算，如果不加以政府引导，即使国家已出台一体化大数据中心布局方案，也无法根本解决绿色发展和降低碳排放的问题。建议加快完善绿色数据中心标准体系，在现有PUE（电源使用效率）测算指标基础上，研究CUE（绿电使用效率）、WUE（水资源使用效率）等能效指标，鼓励数据中心完善能耗监控管理系统，提高能源资源利用效率。同时，实时统计PUE、CUE、WUE等指标，对于绿电使用低、能耗高、技术水平差的数据中心加快整合与改造，鼓励采用合同能源管理等方式开展节能改造，提高数据中心综合能效。

(三）打造软硬件协同的人工智能产业生态

我国整体在人工智能算力基础设施建设方面准备不足，能够提供规模化人工智能算力支持的国内企业还很有限。近年来，各地政府掀起智算中心“落地潮”，全国有近一半的省级行政区启动部署智算中心，规划数量超过18个，算力25.2 Eflops，投资金额超过170亿元。但从实际情况看，由于底层技术缺乏、算力不足等问题，实际应用深度和广度尚没有发生根本性变化，应用仍然处在弱人工智能阶段。人工智能是一个长周期的产业，全球人工智能产业尚未形成绝对主导的技术路径，产业生态也没有形成绝对壁垒，软硬件协同优化已成为提升技术综合优势的重要手段和发展契机。建议加强人工智能产业发展顶层设计，推动人工智能软硬件协同布局和捆绑研发，推广使用自主深度学习框架软件，重点布局自主知识产权的“框架软件+AI芯片”的人工智能生态体系。

推动现代化基础设施体系建设，还要强调聚焦国家“十四五”规划纲要确定的102个重大项目，加强指挥调度，加快建设进度；加强基础设施投资的前期咨询工作，统筹谋划好土地、资金、环境、技术等各类要素；加强重大项目资金管理，资金必须跟着项目走，做好资金使用的监督检查工作；四是发挥好地方政府债的引导作用，进一步激发社会资本尤其是民间资本的投资活力。